José López Ricci
La participación ciudadana es sustantiva para mejorar la eficacia y legitimidad en la provisión de servicios y bienes públicos, en las políticas públicas, en la lucha contra la corrupción, en las reformas del sistema de justicia como en la del sistema político. Más aún en tiempos de políticas de modernización del Estado, de gobierno digital y gobierno abierto. Es necesario ver más allá de las normas y de los encajonamientos ideológicos, así como del horizonte limitado que nos proporcionan encuestas y referéndum.
Dicho ello, ¿cuál es la mirada del Estado sobre los mecanismos de participación ciudadana que promueve -o promovió- en el marco de la descentralización?
El último informe anual de la PCM sobre el proceso de descentralización, presentado hace unas semanas por Salvador del Solar contiene apenas dos párrafos referidos a los mecanismos de participación ciudadana incorporados en la reforma descentralista.[1] Se trata de referencias generales sobre los tres tipos de mecanismos de participación que prevé la Constitución, la mención a que son “ampliamente usados” y un puntual comentario sobre mecanismos de control y proposición (acceso a la información pública, la rendición de cuentas y la iniciativa legislativa), que no obstante su “debilidad”, aportaron a “avances importantes” en la transparencia de la gestión pública.
No se dice nada de los mecanismos de participación promovidos específicamente para la descentralización, como son los Planes de Desarrollo Concertado, Consejos de Coordinación Regional y Local, presupuestos participativos, comités de vigilancia, entre otras instancias. Más grave es lo que ocurre con el informe sobre descentralización que anualmente prepara el Congreso de la República[2]: ni una línea sobre participación ciudadana.
Los informes oficiales de años anteriores adolecen ya de una valoración de la participación ciudadana. Por ejemplo, el Informe 2017 de la PCM incluye un acápite sobre “el rol de la sociedad civil en la descentralización”. En sus escasas dos páginas agrupa en dos listados a las “organizaciones que actúan desde la sociedad civil”; en el primero figuran ONGs, en el segundo asociaciones de los gobiernos regionales y locales. En el caso de las ONG -todas respetables y de gran labor- no se distingue a las que desarrollan proyectos específicos sobre participación (se trata más bien de una lista general de proyectos financiados por la cooperación internacional) y en el caso de las asociaciones no se explica por qué son consideradas como “sociedad civil”.
La evaluación del Proceso Descentralista 2016-2017 del Congreso no tiene una sección específica sobre el tema, pero lo trata “de pasada” en una encuesta aplicada a gobernadores regionales y alcaldes provinciales, donde se incluye la mención a “rendición de cuentas periódicas a la ciudadanía” y “participación de las poblaciones en la decisión sobre presupuesto” com contribución al proceso de descentralización.[3]
Si nos atenemos a estos informes, podríamos decir que estamos ante una suerte de “muerte oficial” de los mecanismos formales de participación. Sin embargo, los informes del año anterior podrían ayudarnos a explicar las omisiones revisadas, y algo del desdén que parece hoy primar respecto a los “participacionistas”.
En 2016, al cumplirse 15 años de la reforma descentralista, la PCM publicó un balance sobre lo actuado, para delimitar perspectivas y desafíos. El Capítulo l (“A quince años del proceso de descentralización. Breve balance de la reforma”) incluye un acápite sobre participación ciudadana (3 párrafos). Se reconoce “algunas experiencias novedosas”, cuyos impactos no han sido “suficientes ni sostenibles”. Se busca ponderar los principales ejes de la descentralización en una tabla, mientras que los espacios de participación ciudadana son valorados como ambivalentes. Pesan más sus limitaciones, “muchas de ellas de diseño, han contribuido a su paulatino desgaste porque no incorporan las particularidades de los distintos ámbitos regionales y locales, son aplicados discrecionalmente por las autoridades y tienen muchas dificultades en el acceso”.
De otro lado, el informe del Legislativo de ese año dedica unas cuatro páginas a la participación y vigilancia ciudadanas en un balance crítico y desencantado: “Más participación ciudadana no ha asegurado menos corrupción a nivel subnacional. Tampoco ha asegurado menor conflictividad social, porque no ha mejorado la capacidad de respuesta de las entidades públicas a las expectativas ciudadanas”. A diferencia del Ejecutivo, sí plantean algunos desafíos como el de “revisar y redefinir” la normativa sobre participación ciudadana, que establezca “un equilibrio entre las prerrogativas de los representantes democráticamente elegidos y las instancias que ellos conforman; la influencia que debe tener la voz de los ciudadanos, organizados o no, en el sustento de las decisiones de esos representantes e instancias; y, las garantías de rendición de cuentas que estos deben asegurar por los resultados de esas decisiones”.
También aseveran que “el camino recorrido indica que no se necesita más espacios y mecanismos de participación ciudadana sino, en todo caso, articular los ya vigentes entre sí y con el ciclo del gasto público”. Proponen revisar el rol de los CCR y CCL y su vinculación con otros espacios participativos especializados (en Salud, Educación, mesas de cadenas productivas, Comisiones Ambientales Regionales y Locales, entre otras), “enmarcándolos en un enfoque territorial que articule las agendas temáticas”. También señalan la necesidad de vincular “los comités de vigilancia (veedurías ciudadanas) a la ejecución de esas decisiones” y de articular espacios y mecanismos en escalas político-administrativas desde lo comunal hasta lo departamental, así como racionalizar la representación social para que la voz ciudadana se exprese con sustento en la escala que corresponda.
Adicionalmente, se proponen vincular los PDC con los planes estratégicos institucionales y el presupuesto participativo con el presupuesto institucional “en una secuencia de toma de decisiones públicas en consulta con los ciudadanos concernidos por sus efectos”. Estas escalas de planeamiento territorial deben alinearse con el planeamiento nacional, “de manera que los grandes proyectos de inversión privada que promueve el Poder Ejecutivo se debatan (…) antes de exponer a empresas y comunidades a conflictos sobre derechos otorgados”.
Comparto buena parte de las críticas y recomendaciones hechas desde ambos poderes del Estado en 2016. Los diversos mecanismos participación y de transparencia mantienen serias limitaciones y profundizan su desgaste. Están reducidos a exigencias formales que no corresponden necesariamente a los objetivos buscados. Lo mejor sería cerrar este capítulo, darle “cristiana sepultura”, y que prime la realidad del contexto y la voluntad de los actores involucrados. Donde haya necesidad y posibilidad que se adopten sus propios caminos, nombres, tiempos, metodologías, Medios (presenciales y virtuales) y formas de organización (o de no organización, en los términos tradicionales que conocemos). Tal vez sea suficiente, por ahora, sumar un marco de incentivos que auspicie y sostenga a autoridades y funcionarios de los tres niveles de gobierno, como a los dirigentes y organizaciones sociales, que demuestren mayor impacto y generen evidencia en intervenciones públicas multisectoriales.
Es evidente, y agravada, la debilidad de los mecanismos de participación formalizados, pero hay una variedad de nuevas expresiones y formatos de organización muy interesantes. Algunas generadas en el marco de políticas nacionales o regionales, otras incluso a título individual. Todas son importantes y tienen varios puntos de encuentro con las agendas de desarrollo territorial. Que escriban su historia y se hagan sentir, tal vez ello pueda animar a Ejecutivo y Legislativo, en sus próximos informes, a incluir de nuevo un capítulo de participación ciudadana más allá del que ya fue.
NOTAS:
[1] Informe Anual Del Proceso De Descentralización 2018; Secretaría de Descentralización (SD), Viceministerio de Gobernanza Territorial, Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); Parte I: Panorama general 2018, 1. Elementos centrales de la descentralización.
[2] Evaluación Relaciones Intergubernamentales en el Proceso de Descentralización; Informe Anual Período de sesiones 2017-2018; Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
[3] La rendición de cuentas es considerada una contribución significativa en el ámbito nacional (42.6 %) y en el ámbito regional local (80.2 %). Es decir, ellos sí la valoran mientras los del gobierno nacional no tanto. Población involucrada en la decisión de inversiones lo consideran poco significativo en el ámbito nacional (25.2%) y medianamente significativo en el ámbito regional/local, como en el PP (57.6 %). “Definir como vinculantes los acuerdos sobre presupuesto participativo” es considerado de prioritario a urgente por el 73.1%; y “Diferenciar en el Consejo de Coordinación Regional (CCR) la coordinación (con alcaldes) de la concertación (sociedad civil)” lo es por el 61.8%. Del dicho al hecho…
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